Наталя Беліцер, Сучасність, № 7-8, 2002

Розвинута система захисту меншин у північних країнах Західної Європи може вважатися одним із найкращих зразків здійснення саме такої моделі демократії, згідно з якою "демократія – це не влада більшости, а захист меншости" (Альбер Камю). У цьому контексті надзвичайно цікавим є досвід Фінляндії – країни, яка протягом років, що минули після здобуття незалежности 1917 року, успішно подолала важкі випробування громадянською війною, сепаратистським конфліктом з етнічними шведами Аландських островів, економічну кризу і війну з Радянським Союзом, яка дуже нагадувала бійку Давида з Ґоліафом. Протягом відносно нетривалого історичного часу ця маленька країна набула унікального досвіду мирного вирішення внутрішніх етнополітичних конфліктів, яким сьогодні може з повним правом пишатися і пропонувати як зразок для інших конфліктних реґіонів Європи та світу. Здавалося б, жодного принципово нового рецепту досвід Фінляндії не дає, бо її політична культура складається з таких добре відомнж елементів, як постійний політичний діалог, консультації, співпраця і пошук взаємоприйнятних рішень. Проте особливо переконливим є результат усіх цих зусиль, тому конкретні шляхи й етапи створення фінської політичної культури мають бути добре вивченими центрально- і східноєвропейськими посткомуністичними державами, які все ще перебувають у перехідному періоді від тоталітаризму до демократії і тому потерпають від характерних для такого періоду процесів суспільної дестабілізації. Зокрема це певною мірою стосується й України з її невирішеними проблемами територіальної автономії Криму і статусу корінного народу цієї автономії – кримських татар. Тому спробуємо розглянути детальніше фінський досвід створення і розвитку двох різних автономних устроїв, метою яких було задоволення вимог своїх основних "проблемних" меншин і намагання уникнути таким чином загострення існуючих конфліктів і силовиж методів їх вирішення.

 Коротка історія автономії Аландських островів

Архіпелаг Аландських островів розміщений у північній частині Балтійського моря між Фінляндією та Швецією. Населення, чисельність якого становить майже 25 000, на 95% шведського етнічного походження і розмовляє шведською мовою; фінська (фіномовна) меншина становить біля 4%. І Фінляндія, і Аландські острови належали Швеції до 1809 року, коли вони були захоплені Росією і, згідно з мирним договором, увійшли до її складу. З того часу Аланди стали частиною автономного Великого Князівства Фінського Російської Імперії. Оскільки ці острови мали важливе стратегічне значення, бо надавали можливість контролювати доступ до Фінської і Ботнійської проток, на Аландах було збудовано потужну Бомарсундську фортецю. 1854 року, під час Кримської війни, британські та французькі військово-морські сили захопили Аланди і зруйнували всі російські військові бази, а по її закінченні, під час паризьких мирних переговорів 1856 року, Росія змушена була погодитися з рішенням щодо демілітаризації Аландських островів. Що не завадило їй пізніше, під час Першої світової війни, ввести військовий гарнізон і побудувати 1915 року нові укріплення на Аландах.

Унаслідок революції і розпаду Російської імперії, 6 грудня 1917 року Фінляндія проголосила свою незалежність, але відразу ж була охоплена полум'ям громадянської війни з наступною окупацією Аландських островів шведськими та німецькими збройними силами. Всі ці події, надзвичайно травматичні для місцевого населення (яке на той час практично повністю складалося з етнічних шведів), значно зміцнили його бажання відокремитися від Фінляндії і приєднатися до Швеції. Щойно створений парламент Аландських островів незабаром провів плебісцит із цього питання, який підтвердив одностайне бажання усього населення возз'єднатися з Швецією. Цю проблему сподівалися також позитивно вирішити шляхом звернень до Паризької мирної конференції і до шведського уряду. Зрозуміло, що Фінляндія рішуче заперечувала таку можливість, у той час як шведський уряд підтримував сепаратистів і посилався на право здійснення населенням Аландів політичного самовизначення на підставі результатів плебісциту. Через це міждержавні шведсько-фінські стосунки сягнули високого рівня напружености, до якого додалися й такі події, як арешт 1919 року фінською владою двох провідних лідерів аландських націоналістів, які щойно повернулися з Швеції, де вони намагалися забезпечити рішучішу підтримку своєї справи з боку Стокгольма. Ці особи були звинувачені у державній зраді й депортовані з Аландів.

Неспроможність вирішити міждержавний конфлікт власними зусиллями конфліктуючих сторін змусила впливові європейські держави, які перемогли в Першій світовій війні, шукати інших шляхів, зокрема, звернутися по допомогу до новоствореної міжнародної міжурядової організації – Ліґи Націй. Незважаючи на спроби Фінляндії заперечити міжнародне втручання і намагання вирішити проблему аландського сепаратизму шляхом поквапливої розробки та ухвалення фінським парламентом законодавчого акту про автономію Аландів, улітку 1920 року Рада Ліґи Націй погодилася з пропозицією Великої Британії і Паризької мирної конференції перебрати на себе полагодження міждержавного конфлікту щодо майбутнього статусу Аландських островів. Головним юридичним аргументом на користь такого рішення стало те, що в ситуаціях, коли новостворені держави ще не є "доконечно сталими" – наприклад, у випадках зникнення старих політичних структур і не повністю завершеного формування нових, – вимоги самовизначення перестають підпадати під юрисдикцію сторін конфлікту, а натомість розглядаються як міжнародна проблема. 

Після детального вивчення питання спеціальними комісіями Рада Ліґи прийняла 24 червня 1921 року рішення про суверенітет Фінляндії щодо Аландських островів, тобто відмовила аландцям у праві реалізувати своє повне політичне самовизначення. Разом з тим ця організація надала міжнародні ґарантії щодо імплементації та дотримання широкого кола прав, які мали бути надані Аландській провінції згідно з її автономним статусом у складі Фінляндії. Після детального обговорення конкретних положень ґарантій обидві держави-суперниці погодилися з таким рішенням, і 1922 року ґарантії щодо дотримання прав автономії були ухвалені додатковим законодавчим актом, який став частиною національного законодавства Фінляндії. Згідно з цим актом, провінції було надано широкі права самоврядування, а шведську мову визнано єдиною офіційною мовою Аландських островів. За дотриманням ґарантій мала наглядати Рада Ліґи Націй.

Таким чином, територіальна автономія Аландських островів відбулася не внаслідок бажання самого населення, а завдяки наміру найбільш представницької на той час міжнародної організації знайти таке рішення щодо спірної території, яке влаштувало б обидві держави-суперниці – Швецію та Фінляндію – і в такий спосіб відвернуло б можливий збройний конфлікт між ними.

 Після Другої світової війни, коли Ліґа Націй припинила своє існування, її наступниця – Організація Об'єднаних Націй – не успадкувала системи захисту меншин, тому остання на довгий час фактично зникла з норм міжнародного права і навіть з дискурсу в контексті прав людини. Незважаючи на це, Фінляндія не тільки зберегла автономію Аландських островів, а й вдосконалила її новим Актом про автономію Аландів 1951 року, а пізніше – наступним, уже третім актом 1991 року, яким, зокрема, було суттєво розширено економічну автономію провінції. 

Сучасний стан і перспективи автономії Аландських островів

Владні структури на Аландах – це Законодавча Асамблея (парламент) та органи виконавчої влади, тобто уряд автономної провінції. До кола їхніх повноважень належать питання, пов'язані з освітою, культурою, охороною здоров'я і медичними послугами, соціальним захистом, розвитком промисловости, будівництвом, забезпеченням публічного порядку та безпеки, поштовими послугами, радіо і телебаченням, сільським господарством, мисливством і рибальством, а також збиранням податків на прибуток. Губернатор провінції призначається урядом Фінляндії за згодою спікера аландського парламенту; один із 200 членів фінського парламенту є депутатом від Аландів. Влада автономії має право власної ініціативи у межах своїх законодавчих повноважень. Існує спільний орган квазі-судової влади–це так звана Аландська делеґація. До її складу входять двоє представників від держави і двоє – від Аландів. Очолює Аландську делеґацію губернатор, а головне її призначення полягає в запобіганні виникненню потенційних конфліктів між центральною владою і владними структурами автономії. Так, кожний новий закон, ухвалений Законодавчою Асамблеєю Аландів, також зміни, внесені до чинного закону, мають бути надісланими і до міністерства юстиції Фінляндії, і до Аландської делеґації. Остання дає експертну оцінку щодо правомірности використання законодавчих компетенцій автономної влади; критерії оцінки – суто юридичні, а не політичні. Після цього міністерство юстиції представляє закон президентові, який або підписує його, тим самим підтверджуючи його чинність, або ж накладає вето. Підставою для вето може бути перевищення Аландським парламентом своєї законодавчої компетенції (юридичні мотиви) або ж проблеми внутрішньої чи зовнішньої безпеки (політичні мотиви). Перед використанням права вето президент повинен отримати висновок Верховного суду; після цього закон автономії вважається анульованим. Хоча формально президент не зобов'язаний рахуватися з висновками Верховного суду, на практиці він/вона завжди на них спирається. Варто зазначити, що хоча вето з політичних мотивів майже не застосовується, вето з юридичних мотивів застосовується досить часто – 3 – 5 разів на рік.

Аландські острови користуються також досить високим рівнем автономії і в економічній сфері. Проте зібрані тут податки спочатку надходять до центрального уряду, який потім віддає в розпорядження парламенту Аландів 0,45% загальнонаціонального бюджету. Якщо сума зібраних в автономії податків перевищує 0,5% від загальної суми всіх податків, які надійшли до бюджету Фінляндії, автономія має право на відповідне додаткове фінансування.

Важливою рисою автономного устрою Аландів є обмеження права брати участь у місцевих і реґіональних виборах; ним користуються тільки особи, які мають спеціальний статус "ті, хто постійно проживає на Аландах" (the right of domicile). Набуття такого статусу вимагає належности до громадянства Фінляндії, терміну проживання на островах не менше п'яти років і вільного володіння шведською мовою. Від цього статусу залежить і право на придбання нерухомого майна, можливість брати участь у торговельній і бізнесовій діяльності, обіймати певні посади. Статус постійного жителя Аландів часто характеризують як інститут "внутрішнього громадянства" Аландської автономії. 

Унікальною є мовна ситуація на Аландах. У Фінляндії офіційно визнані дві державні мови – фінська і шведська, хоча на практиці державні установи користуються майже виключно фінською. (Така практика була розцінена Радою Європи як певне порушення не тільки чинного національного законодавства, а й міжнародних зобов'язань Фінляндії. Це зауваження міститься в оцінках і рекомендаціях Дорадчого Комітету Рамкової Конвенції про захист національних меншин – спеціальної структури Ради Європи, яка розглядає офіційні урядові звіти країн, що ратифікували Рамкову Конвенцію, і зокрема, звіт Фінляндії, поданий у лютому 1999 року).

На відміну від решти провінцій Фінляндії, єдиною офіційною мовою на Аландах є шведська. Відповідно вся система навчання побудована на вживанні лише шведської мови; фінська вивчається в загальноосвітніх школах Аландів як окремий предмет. Фіномовні громадяни Аландської автономії мають право звертатися рідною мовою до місцевих і реґіональних органів влади тільки з питань приватного життя. Також усе.офіційне листування і спілкування органів центральної влади з автономією має вестися виключно шведською. (У згаданих вище оцінках Радою Європи урядового звіту і реальної ситуації меншин у Фінляндії висловлена думка, що фіномовне населення Аландів фактично становить так звану "меншину в меншині", а відтак його права, зокрема й право навчатися рідною мовою, також мають бути захищені відповідними положеннями Рамкової Конвенції. Оскільки нині Рада Європи розпочала аналогічну процедуру щодо офіційного звіту України, цікаво дізнатися, чи буде висловлено в її зауваженнях і рекомендаціях щось подібне з приводу ситуації, в якій перебувають етнічні українці в Криму).

З 1954 року Аландська автономна провінція має власний прапор (перший його варіант був відкинутий через президентське вето, оскільки прапор, спочатку запропонований Аландським парламентом, занадто нагадував національний прапор Швеції). Аландці дуже пишаються правом друкувати власні поштові марки, яким вони користуються з 1984 року, і власною мережею радіо- і телепрограм, започаткованих лише 1996 року.

Розвиток Аландської автономії пов'язаний також з набуттям нею права брати участь у роботі деяких міжнародних організацій. З 1970 року Аланди представлені в Північній Раді, а уряд провінції бере участь у роботі Північної Ради Міністрів. Аланди мають також постійне представництво в складі місії Фінляндії в Європейському Союзі в Брюсселі. У випадках, коли при укладанні Фінляндією міжнародних договорів зачіпаються інтереси автономії, на підписання таких договорів необхідна згода Аландської законодавчої асамблеї. 

Важливість останньої норми була яскраво продемонстрована 1994 року під час переговорів між Фінляндією та Європейським Союзом: будь-які умови вступу, що суперечили статтям акту про автономію, не могли набути чинности без їх підтримки конституційною більшістю (двома третинами) парламенту Аландів. Оскільки аландці наполягали на збереженні повного обсягу своєї політичної, культурної та економічної автономії, тоді як кожна країна-член Європейського Союзу змушена була поступитися частиною свого суверенітету при вступі до цієї організації, існувала велика вірогідність того, що Аландська автономія врешті-решт залишиться поза межами ЄС. Натомість досить несподівано й усупереч песимістичним прогнозам Європейський Союз у результаті проведених переговорів погодився зберегти і підтвердити всі положення стосовно автономного статусу Аландів. Зокрема Протоколом 2 Договору про вступ Фінляндії до ЄС визнано "спеціальний статус, котрим Аландські острови користуються згідно з міжнародним правом". Наслідком цього була леґітимізація безпрецедентних для країн ЄС обмежень, зокрема щодо права купівлі й володіння майном на території Аландів, здійснення торговельних операцій і участи у виборчому процесі на рівні муніципальних та реґіональних органів влади, якими і надалі користуються лише "внутрішні громадяни" Аландів. Навіть за аландськими суднами, що здійснюють реґулярні рейси між Фінляндією та Швецією через Аланди або між іншими портами Фінляндії і Маріенґамном (столицею Аландської автономної провінції), збережена система "дьюті-фрі", в той час як загалом, у межах ЄС таку торговельну систему вже скасовано.

 Таким чином, автономний устрій, запроваджений на Аландських островах усупереч волі населення і фактично нав'язаний йому Ліґою Націй, пройшов випробування часом і довів свою життєздатність; повага до нього продемонстрована навіть з боку найжорсткіших міжнародних бюрократичних структур. Тепер автономія Аландських островів вважається якщо не моделлю, цілком придатною для використання в інших реґіонах Європи і світу, то принаймні унікальним прикладом мирного вирішення гострого етнополітичного конфлікту. Цей конфлікт, хоча й не може вважатися остаточно полагодженим, перетворився на тривалий процес, учасники якого продовжують набувати цінного політичного досвіду. Розвиток і поступове зміцнення Аландської автономії переконливо свідчить про те, що підвищення культури політичного діалогу, постійні переговори і консультації, вдосконалення чинної законодавчої бази, залучення громадянського суспільства до участи у пошуках політичних рішень, використання інших демократичних інструментів узгодження конфліктуючих інтересів є надійним шляхом до мирного врегулювання сепаратистського конфлікту в сучасному цивілізованому суспільстві. 

Демілітаризація і нейтралізація Аландів як важлива складова автономного статусу

Як уже було згадано, вперше рішення про демілітаризацію Аландських островів було прийнято ще у середині XIX століття під час Паризьких мирних переговорів по закінченні Кримської війни. Подальше зміцнення демілітаризованого й нейтрального статусу Аландів відбулося 1921 року, після Першої світової війни, коли десять провідних європейських держав підписали відповідну конвенцію, згідно з якою на Аландському архіпелазі було заборонено проводити будь-які воєнні операції не тільки в мирні часи, а й під час війни. Цікаво зазначити, що хоча Радянський Союз не був запрошений 1921 року до підписання міжнародної угоди про демілітаризацію й нейтралізацію Аландських островів, він теж змушений був визнати цей статус у двосторонньому Договорі між СРСР і Фінляндією 1940-го року. Під час Другої світової війни, хоча Аланди загалом залишалися поза театром воєнних дій, військові укріплення знов були зведені на кількох островах архіпелагу. Але 1947 року, при підписанні мирного договору між Фінляндією, з одного боку, і Радянським Союзом та Великою Британією, з другого, демілітаризований і нейтральний статус Аландських островів був поновлений і підтверджений; нині він вважається невід'ємною складовою звичаєвого міжнародного права.

Практичне втілення угод про демілітаризацію та нейтралізацію означає не тільки гарантовану відсутність будь-яких військових споруд чи збройних сил на островах архіпелагу; зазвичай заборонено також відвідування островів військовими кораблями будь-яких країн та ввезення зброї. Важливим елементом такого статусу є й те, що на жителів Аландських островів не поширюється загальнонаціональне зобов'язання служити в Збройних силах Фінляндії; замість цього вони проходять цивільну службу в певних соціальних структурах автономії. 

Цікаво, що нинішнє, досить позитивне ставлення пересічних аландців до демілітаризованого статусу своєї автономії, яке гармонійно збігається з яскраво висловленою волею політичного істеблішменту до його збереження та зміцнення, не були такими протягом усієї історії Аландської автономії. На відміну від енергійного руху "знизу" – зокрема, проведення у Маріенґамні 1981 року великої Північної мирної конференції під гаслом "Північні (європейські) країни – зона, вільна від ядерної зброї", Міжнародної мирної конференції Червоного Хреста 1984 року, створення потужної неурядової організації Аландське мирне товариство (яке 1992 року започаткувало Інститут Миру Аландських островів) та інші ініціативи, офіційні кола уникали широких публічних дискусій з питань демілітаризації, вважаючи, що такий статус є турботою центральної влади Фінляндії і, переважно або виключно, суто військовою проблемою. Зміна такої позиції сталася лише наприкінці вісімдесятих – початку дев'яностих років. Саме тоді розгорілася дискусія щодо тлумачення положень конвенції 1921 року, зокрема, права військових кораблів заходити у води Аландського архіпелагу і зупинятися біля берегів Аландських островів. Під час дискусії виявилися істотні розбіжності між позиціями військових у Гельсінкі і місцевою владою Аландів. Цей конфлікт сягнув своєї кульмінації 1993 року, коли військові відомства Фінляндії почали вимагати ремілітаризації Аландських островів. Ці події змусили політичні еліти і реґіональну владу Аландів посісти нарешті активну позицію спротиву всім намаганням переглянути демілітаризований і нейтральний статус автономії, їхній головний арґумент полягав у тому, що такий статус не є внутрішньою справою Фінляндії, яку можуть вирішувати її військові відомства, бо його збереження ґарантоване міжнародним правом. Рішуча й одностайна позиція населення і політичних лідерів Аландської автономії перемогла – спочатку на рівні громадської думки, а згодом і відомі фінські політики почали відмежовуватися від непопулярних ідей ремілітаризації. По тому і військові відомства змушені були відмовитися від своїх зазіхань, а представники місцевої влади, які виступали активними учасниками дискусій та переговорів, здобули додатковий престиж в очах не тільки аландців і фінів, а й усієї міжнародної спільноти.

 Такий перебіг подій свідчить про вирішальне значення ґарантій демілітаризації й нейтральности Аландських островів, забезпечених не тільки чинним законодавством і Конституцією Фінляндії, а й міжнародним правом, яке таким чином надає автономії Аландів певний міжнародний статус. Згідно із сучасними експертними оцінками, тривалий досвід демілітаризації й нейтралізації стратегічно важливих Аландських островів відіграв і продовжує відігравати важливу роль у стабільності Балтійського реґіону; визнається й суттєвий внесок такого статусу в стабільність Європи загалом. Це є також переконливим доказом на користь доцільности надання демілітаризованого, нейтрального статусу потенційно конфліктним територіям, чиє географічне розташування, історична значущість для кількох зацікавлених сторін, склад населення та інші чинники, на яких сфокусовано інтереси двох або більше держав, несуть у собі загрозу ескалації напруження. Справді, як доводить аландський досвід, якщо кожна з потенційно конфліктуючих сторін певна, що на спірній території не можуть бути розміщені збройні сили, військові чи військово-морські бази жодної з них, це стає визначальним фактором зменшення конфліктного потенціалу і стимулом для подальшої реґіональної кооперації. (Цей аспект становлення Аландської автономії також: мав би привернути увагу України в зв'язку з широко відомими проблемами Кримської автономії, пов'язаними, зокрема, з розташуванням там військово-морської бази і відповідними наслідками постійної присутности в Криму Російського Чорноморського флоту). 

Виникнення і поступовий розвиток окремого "аландського" самоусвідомлення та його роль у політичних процесах в автономії

Якщо користуватися доступною нам і дещо застарілою літературою стосовно автономії Аландських островів, створюється враження, що цей приклад є не чим іншим, як вдалим досвідом надійного захисту прав шведської національної меншини Фінляндії і мирного полагодження гострого сепаратистського конфлікту між Фінляндією та Швецією. Насправді ситуація тут значно складніша і певною мірою унікальна з огляду на існуючі прецеденти створення національно-територіальних автономій у різних країнах Європи.

Справді, для етнічних шведів, що й зараз становлять переважну більшість населення Аландських островів, возз'єднання зі Швецією, яку вони протягом тривалого часу вважали своєю історичною батьківщиною, стало головною чи навіть єдиною політичною метою одразу ж після проголошення державної незалежности Фінляндії. Гірке розчарування після поразки в боротьбі за власну незалежність спричинилося до певної політичної пасивности населення Аландів, хоча мрією про возз'єднання і вірою в те, що воно колись та здійсниться, були просякнуті виступи лідерів Аландського руху в період між двома світовими війнами. Разом із тим згода Швеції на примусово нав'язаний статус автономії у складі Фінляндії позначилася і на ставленні до етнічної батьківщини, яка "зрадила" аландців і перекреслила надії на рішучішу підтримку. Повторний спалах аландського іредентизму спостерігався наприкінці Другої світової війни, коли в Парижі почалися мирні переговори і відбувся перегляд старих і нових державних кордонів. Тоді аландський парламент і його спікер Джуліус Сандблом відновили спроби відокремитися від Фінляндії і приєднатися до Швеції. Але цього разу реакція з боку Швеції була ще стриманішою, тому в наступні роки аландський ентузіазм у цьому напрямі поступово згасав. І хоча підозри і недовіра щодо справжніх (асиміляційних) намірів центральної влади Фінляндії зберігались і в післявоєнні часи, Швеція також втрачала свою привабливість як кінцева мета політичних процесів на Аландах – особливо після того, як стала доступною інформація щодо таємних переговорів між урядами обох країн наприкінці 30-х років, під час яких планувалося спорудження на островах архіпелагу спільних військових укріплень. 

Унаслідок такого перебігу подій ідея возз'єднання з етнічною батьківщиною була остаточно відкинута. Натомість почала формуватися "окремішня" самоідентифікація жителів Аландських островів, а рух за відокремлення поступився рухові за зміцнення автономії і права на самоврядування. З цього часу, тобто з середини 50-х років, незважаючи на спільну мову і спільні культурні та історичні корені, населення островів дедалі менше відчувало себе "шведською меншиною Фінляндії" або "шведомовними фінами", а натомість стало вважати себе "аландцями", тобто окремою спільнотою – "аландським народом". Разом з розчаруванням в ідеї возз'єднання з історичною батьківщиною, цьому процесові сприяли також певна географічна ізоляція аландського архіпелагу, відсутність традиційних кордонів між сусідніми територіями на суші, суттєві обмеження щодо можливости імміграції, розвиток власних традицій демократії, самоврядування і високий рівень життя.

У наші часи таке національне усвідомлення широко побутує на Аландах – воно притаманне всім верствам населення архіпелагу. Відповідно до цього бачення власного місця і ролі в сучасному світі, відбулися й певні зміни в історіографії Аландів. Так, під час святкування 50-ї річниці Аландської автономії професор Дрейджер характеризував аландців таким чином: "Сторінки історії свідчать про те, що із самого початку аландці відчували себе належними до окремої спільноти – аландського народу; з плином часу це відчуття зміцнюється й розквітає і серед тих, хто кровними узами зв'язаний з минулими поколіннями аландців, і серед тих, хто завдяки тривалому проживанню поруч з нами набув і перейняв традиції та звичаї Аландів. Незважаючи на тиск "зверху" та з боку священнослужителів та вчителів, серед нас майже немає осіб, які б називали себе інакше, ніж просто "аландцями". Незважаючи на мовну спорідненість, ми не вважаємо себе ані шведами, ані фінськими шведами". (Ця цитата наведена в статті Барбро Сандбек, президента Інституту Миру Аландських островів: Від національного фраґменту до інтернаціональної спільноти", яка надрукована 1995 року в книзі "Демілітаризований реґіон Аландських островів"; публікація Аландського товариства миру, англ.).

 Зрозуміло, що успішно втілена ідея окремого "аландського народу" відбилася на розвиткові певних політичних процесів, зокрема на бажанні зробити наступний крок, тобто, зреалізувати право націй (народів) на повне "зовнішнє" самовизначення шляхом створення незалежної держави. Справді, політичний рух за незалежність Аландських островів існує, і опитування громадської думки, проведене півтора року тому, свідчить, що його підтримують близько 15% населення. Хоча важко повірити в серйозність намірів створити нову європейську державу з населенням аж 25 тисяч осіб, активісти цієї політичної течії наводять у своїх публікаціях і виступах арґументи на користь незалежности, які знаходять своїх прихильників і серед інтелектуалів, і серед менш освічених верств населення. Переважно ці арґументи апелюють до високого рівня життя в автономії, вищого, ніж у решті Фінляндії, і підтверджують, що Фінляндія отримує від Аландської автономії через збір податків центральним урядом більше, ніж віддає. За тезами аландських "незалежників", вдале географічне розташування, розвинутий туристичний бізнес та вигідний особливий статус Аландської автономії, закріплений спеціальним протоколом під час вступу Фінляндії і Аландів до Європейського Союзу, створюють надійні передумови для потенційного процвітання аландської держави в разі здобуття незалежности. Іронія цієї ситуації полягає в тому, що, як стверджують і аландські, і фінські експерти, якби такий проект справді було здійснено, значна частина переваг особливого статусу Аландських островів була би втрачена – а зокрема й безпрецедентний монолінґвістичний режим, закріплений і підтверджений усіма послідовними законодавчими актами щодо автономії Аландів.

Цей вражаючий приклад зовсім недавньої – в середині XX століття – появи і подальшого швидкого поширення ідеї "аландського народу", тобто спільноти, яка вирізняє себе як окремішню не тільки від населення етнічної батьківщини, а й від шведської меншини, що дисперсно проживає в інших провінціях Фінляндії, має привернути увагу дослідників у галузі не тільки етнографії, а й широкого кола проблем, пов'язаних із сучасними етнополітичними процесами, зокрема націєтворенням, самовизначенням, реґіоналізацією, досвідом створення й розвитку автономій як засобу мирного вирішення конфліктів і т. ін.

У цьому ширшому контексті історія Аландів і аландців підтверджує висновки, які можна зробити, спостерігаючи процеси, що відбуваються в деяких конфліктних реґіонах Європи після закінчення холодної війни: штучні спроби створення окремих "націй" чи "народів" у поліетнічних сепаратистських реґіонах як підстави для міжнародного визнання їхнього права на самовизначення навряд чи можуть бути успішними (згадаймо, зокрема, і тезу про існування окремого "кримського народу" як потенційного суб'єкта міжнародного права). Розвиток подій на Балканах, де відбувається незворотне розмежування колишніх "юґославів" на окремі етнокультурні спільноти і народи, посилений потяг до національного відродження малих націй і етнічних груп, здавалося б, майже остаточно асимільованих більшістю в різних країнах Європи, виявляють спільні тенденції, які чимало дослідників розглядають у термінах реакції на гомогенізуючі впливи процесу глобалізації.

 Водночас відокремлені частки колишніх єдиних народів, що потрапили в специфічні умови існування і набувають окремого історичного досвіду, відмінного від досвіду їхніх історичних батьківщин, цілком здатні створювати, розвивати і стверджувати свою окремішню, власну ідентичність. Цей феномен необхідно брати до уваги в пошуках демократичних і толерантних підходів до вирішення таких делікатних проблем як, наприклад, ставлення до "штучно створеної радянським режимом молдовської нації", наявність якої рішуче заперечують у Румунії. Добре зорганізована румунська меншина в Україні поділяє таке вкрай негативне ставлення до етнічних молдован, зокрема в самій Україні, тоді як місцева влада – наприклад, в Одеській області – навпаки, часом дозволяє собі чинити адміністративний тиск на осіб, які самоідентифікують себе з румунами, і намагається штучно їх "молдованізувати". Тому, визнаючи необхідність долати тяжку спадщину тривалої радянської доби, разом з тим необхідно рахуватися з принципом особистої самоідентифікації як головним і вирішальним, і розуміти, що насильницькі намагання його змінити призводить зазвичай до результату, протилежного до очікуваного. Подолання таких явищ можливе, мабуть, тільки поступове, через систему освіти для молоді та окремо для дорослих, у ширшому контексті – через зміни усього світоусвідомлення наступними поколіннями у пострадянських суспільствах.

Явище, певною мірою подібне до процесів, простежених на прикладі Аландських островів, виникло в середині 90-х років і в Нагірному Карабасі: в політичному дискурсі жителів цього реґіону почала формуватися тенденція підкреслювати не спільні риси, а скоріше відмінності між собою та етнічними вірменами й називати себе "карабахцями", тобто окремою спільнотою, яка може претендувати на власну державність. Поряд з тим, самопроголошена "Придністровська Молдовська Республіка" з її поліетнічним населенням і дедалі тоталітарнішим режимом Ігоря Смирнова хоча й досягла де-факто досить високого рівня незалежности від Молдови, проте не має жодних – навіть формальних – підстав для обґрунтування свого незалежного статусу, а відтак треба сподіватися, що подібний статус ніколи не буде визнаний міжнародною спільнотою. 

Автономія корінного народу Саамі

Коротка довідка:

Корінний народ Саамі проживає на територіях чотирьох держав: Норвеґії, Швеції, Фінляндії та Кольського півострова Російської Федерації. Загальна кількість саамі сягає приблизно 60 000 – 70 000 осіб. У всіх цих країнах, за винятком РФ, саамі мають власні представницькі органи, тобто парламенти. Саамі вважають себе єдиним народом, поділеним на чотири частки державними кордонами, і мріють про створення спільного парламенту, який представляв би інтереси всього народу, в тому числі у міжнародних відносинах.

На сьогодні кількість саамі у Фінляндії становить майже 7,5 тисяч, їхні традиційні території розташовані в північній частині Лапландії за Арктичним колом. Ця частина фінської території була проголошена рідною землею Саамі, де мова корінного народу має певний напівофіційний статус. Земля Саамі (включно з її озерами) становить майже 10% загальної території Фінляндії. Навіть на своїй землі саамі нині перебувають у меншості і становлять приблизно одну третину населення. Треба зауважити, що тільки 60 відсотків саамі проживають на своїх землях, а інші 40% живуть у південній частині Лапландії або на півдні Фінляндії, біля Гельсінкі. На землях Саамі ця група мешкає не відокремлено від інших, а скоріше дисперсно, в змішаних поселеннях.

Саамі зберігають свою власну традиційну культуру і промисли, як-от: оленярство, рибальство, полювання, але разом з тим вони є повноцінними членами сучасного фінського суспільства. Питання їхніх земельних прав ще досі не вирішене, і більшість їхніх традиційних земель належить державі, яка надає саамі право користування цими землями на різних умовах. Вважається, що у Фінляндії захист земельних прав саамі слабший, ніж у Норвеґії та Швеції (де, зокрема, правом на оленярство на землях Саамі користуються тільки саамі, в той час як у Фінляндії вони не мають таких ексклюзивних прав). 

Парламент Саамі: повноваження та функції

Головний репрезентативний орган корінного народу Фінляндії – це парламент Саамі, започаткований 1973 року. Його статус був підсилений законодавчим Актом 1995 року, а пізніше й новою Конституцією Фінляндії 1999 року. Згідно з нормами, закладеними у цих юридичних документах, "саамі, як корінний народ, так само як роми та інші групи, мають ґарантоване державою право на збереження і розвиток власної мови і культури" (Част. 17); "...на своїй території саамі користуються лінґвістичною та культурною автономією" (Част. 122). Проте треба зауважити, що право мати власний парламент стосується лише саамі; для жодної іншої меншини таке право національним законодавством не передбачене.

У виборах до парламенту Саамі може брати участь кожна особа, яка внесена до Електорального реґістру Саамі незалежно від місця її проживання в будь-якій провінції. Парламент має 21 депутата і чотирьох заступників; голова, два його заступники і чотири додаткових члени обираються парламентом і разом утворюють Раду парламенту Саамі. Головне призначення цього органу полягає у збереженні мови й культури Саамі, також в участі в усіх справах, які стосуються статусу саамі як корінного народу. 

Парламент Саамі не має права законодавчої ініціативи, але має право виступати від імені усього народу, якщо йдеться про будь-які юридичні, адміністративні чи інші заходи, що стосуються прав та інтересів Саамі. Фінансується парламент Саамі щорічно з державного бюджету; наприклад, 1999 року ним було отримано 4,3 млн. фінських марок, що дорівнює приблизно 650 000 доларів США. Згідно з Актом про парламент Саамі, цей орган сам вирішує, на які потреби народу і яким чином мають бути витрачені одержані від держави субсидії; рішення парламенту Саамі остаточні і не можуть бути оскаржені.

Згідно із законодавчим актом, національні, реґіональні і муніципальні органи влади зобов'язані провести переговори з парламентом Саамі при ухваленні всіх рішень, які можуть вплинути на статус корінного народу і безпосередньо його стосуються – зокрема, це питання використання на традиційних територіях землі, надр та водних ресурсів, корисних копалин, проблеми вивчення мови і навчання мовою саамі в школах, соціальна та медична сфери. Цікаво зазначити, що термін "провести переговори" вважається сильнішим, ніж просто "консультуватися", бо ним передбачено переговорний процес, метою якого є досягнення згоди обох сторін. Проте останній пункт акту стверджує: якщо такої згоди не досягнуто, це не є перешкодою для органів влади у подальшій діяльності щодо реалізації відповідних рішень. Хоча цей пункт значно знижує планку зобов'язань держави щодо корінного народу, відомі випадки, коли Верховний адміністративний суд Фінляндії скасовував рішення міністерства торгівлі і промисловости, зокрема щодо наданих кампаніям ліцензій на відкриття шахт і видобуток корисних копалин. Підставою таких судових прецедентів було саме те, що міністерство не взяло до уваги позицію народу Саамі, висловлену через його репрезентативний орган. 

Саамі не мають власного представництва в парламенті Фінляндії. Вони претендують на один ґарантований мандат – за таким саме механізмом, яким одне місце в національному парламенті закріплено за представником Аландської автономії. Поки що держава не погодилася з цією пропозицією; разом з тим для узгодження інтересів було створено таку спеціальну структуру, як Дорадча рада з питань Саамі, половина членів якої депутати парламенту Саамі, а друга половина – представники національних і реґіональних органів влади. Крім того, парламент Саамі (так само, як аналогічні структури Норвеґії і Фінляндії) намагався здобути представництво в Північній Раді, як то здійснено для Аландської автономії. Проте це прохання не було задоволене: на сьогодні саамі мають лише статус спостерігача, і жоден представник Саамі з усіх трьох північних європейських країн не бере участи у роботі Парламентської Асамблеї Північної Ради. 

Статус мови Саамі

Згідно з фінським законодавством, зокрема, Актом 1991 року про використання мови саамі у спілкуванні з державними органами влади, мова саамі може використовуватися не тільки на території Саамі, а й поза її межами. Корінний народ має право вживати свою мову й усно, і в письмовій формі, також отримувати відповіді від владних структур мовою саамі. Законодавчі акти та урядові постанови щодо народу Саамі мають бути виданими й у перекладі мовою саамі. Проте фактично дуже незначна частина представників владних структур спроможна спілкуватися мовою саамі, тому в разі необхідности таке спілкування відбувається за допомогою перекладачів. До того ж, на сьогодні практично всі саамі добре знають фінську мову, тоді як рідною мовою вільно володіють менше половини саамі. Така ситуація виникла внаслідок асиміляційної політики минулого, яка панувала у Фінляндії до 60-х років. Виправити цю ситуацію досить важко; для цього необхідно, крім бажання самого народу і його власних зусиль щодо відновлення статусу своєї мови, спеціальне навчання державних службовців, які обіймають посади на землях Саамі. Вважається, що цьому процесові сприятиме ратифікація Фінляндією Європейської Конвенції щодо реґіональних мов або мов меншин (набула чинности 1998 року). Згідно з цією конвенцією, Фінляндія взяла на себе зобов'язання застосувати 59 положень цієї міжнародної угоди для відродження мови саамі.

Незважаючи на ці позитивні зрушення, фінські експерти Саамі в галузі мовних та освітніх прав вважають, що для ефективного захисту мови саамі в різних сферах суспільного життя бракує послідовної державної політики. Стурбованість викликає, зокрема, той факт, що хоча електронні засоби масової інформації користуються мовою саамі (є радіо- і телепрограми), у Фінляндії не існує жодної газети, яка б друкувалася мовою корінного народу.

Міжнародна експертиза дотримання прав корінного народу у Фінляндії

Експерти відзначають, що поступ у реалізації прав саамі як корінного народу Фінляндії став помітнішим в останні роки, і що велику роль у цьому відіграли міжнародні зобов'язання країни у сфері прав людини, також моніторинґ дотримання цих прав міжнародними організаціями – зокрема, Комітетом прав людини і Комітетом викорінення всіх форм расової дискримінації ООН. Підсилення уваги й поваги до корінного народу внаслідок приєднання Фінляндії до відповідних міжнародних угод виявляється і в тому, що, згідно з реґламентом діяльности національного парламенту 1999 року, будь-який проект закону, який має відношення до Саамі, тепер має обговорюватися в парламентських комітетах за участю представників корінного народу.

В оцінках Радою Європи урядового звіту Фінляндії (1999 року) щодо втілення положень Рамкової Конвенції про захист національних меншин міститься окремий розділ, який аналізує ситуацію Саамі. Зауваження щодо забезпечення прав саамі підкреслюють недостатню визначеність самого терміну "Саамі" (тобто йдеться про недостатньо розроблені критерії належности до корінного народу), що спричиняє певну напруженість на півночі країни. На думку експертів РЄ, це створює додаткові труднощі у реальному захисті прав саамі й у збереженні їхньої ідентичности як корінного народу. Водночас дано високу оцінку низці рішень Верховного адміністративного суду на користь Саамі. Позитивною тенденцією державної політики визнано також рішення про те, що право розпоряджатися грошима, що надходять з державного бюджету з цільовим призначенням підтримки Саамі, нині належить не відповідному міністерству (як було до 1996 року), а парламенту Саамі. Дорадчий Комітет Рамкової Конвенції вважає, що проблеми статусу саамі як корінного народу мають стати пріоритетними для Фінляндії, і в разі виникнення спірних питань рекомендує підсилити увагу до думок і позицій самого народу, зокрема, представлених парламентом Саамі.

В останні роки міжнародні експерти наполегливо рекомендують Фінляндії приєднатися до Конвенції Міжнародної Організації Праці (№ 169 "Про корінні та племінні народи в незалежних країнах"), посилаючись, зокрема, на досвід Норвеґії, яка була першою країною, що підписала цю конвенцію. У відповідь на такі рекомендації уряд Фінляндії доводить, що фактично політика країни стосовно корінного народу Саамі повністю відповідає положенням Конвенції МОП-169, але невирішеність і складнощі у вирішенні питань земельних прав поки що унеможливлюють підписання цієї міжнародної угоди.

На закінчення

Короткий огляд фінського досвіду розбудови двох різних автономних одиниць – територіальної автономії Аландських островів і культурної автономії Саамі – свідчить про значно вищий, можливо, й безпрецедентний у Європі рівень прав населення Аландських островів. Значною мірою такий високий статус Аландської автономії обумовлений тим, що від початку її створення проблеми існування, розвитку й збереження здобутків цієї автономії були не тільки внутрішньою справою окремої країни; значною мірою стабільність розвитку Аландів і загальний успіх такого шляху мирного вирішення гострого етнополітичного конфлікту залежав від міжнародних ґарантій наданих, зокрема, Ліґою Націй. Проте загальний напрям державної політики Фінляндії у сфері захисту прав і забезпечення, через спеціальну цільову підтримку, збереження самобутности й ідентичности Саамі, дозволяють сподіватися на оптимістичний сценарій і щодо перспектив цієї автономії. 

Цей досвід, поряд із досвідом у галузі захисту меншин, набутим іншими скандинавськими країнами, мав би бути детально вивченим в Україні, де спочатку було створено досить нечітко визначену "адміністративно-територіальну" автономію в Криму, потім, згідно з Конституцією 1996 року, визнано існування не тільки титульного етносу, національних меншин, а й корінних народів. І хоча всім зрозуміло, що відповідні статті Конституції були створені насамперед "під кримських татар", подальший розвиток законодавства в цьому напрямі призупинився. (Достатньо згадати, що ні закон про статус кримськотатарського народу, ні навіть Концепція етнополітики України, де ці конституційні норми були б розвинуті й детально юридично прописані, ще й досі не розглянуті Верховною Радою). У той же час такі складні проблеми як, наприклад, юридичні механізми леґалізації представницьких органів кримських татар – Курултаю та Меджлісу, чи не найгостріше на сьогодні питання забезпечення їхньої участи в процесі прийняття політичних рішень на загальнонаціональному рівні та передусім на їхній історичній батьківщині, що нині має статус Автономної Республіки Крим, могли б вирішуватися значно легше з урахуванням того шляху, який уже пройдений згаданими вище країнами Північної Європи.